详解慈善法草案“上大会”：民主立法的新常态

  来源： 人民网    时间：2016-02-27

     即将于2016年3月5日召开的十二届全国人大四次会议，将审议《中华人民共和国慈善法(草案)》（下简称慈善法）。

　　继慈善法“开门立法”之后，将其提交全国人代会审议，与《立法法》等基础性法律同等对待，是立法机关的又一个重要举措。业内人士普遍认为，立法机关有意将慈善法的立法过程，打造为公开立法、民主立法的典型样本，供后来立法参考。

　　为何选择慈善法？进入人代会立法程序的法律，和其他法律相比，需要通过哪些特殊的“关卡”？近日，全国人大常委会法工委相关负责人对此做出了解释。

　　为什么“上大会”的是慈善法草案？

　　实际上，尽管大部分现行法律都是由全国人大的常设机关——常委会负责制定的，但真正的最高立法机关是全国人民代表大会。

　　根据立法法的规定，全国人民代表大会制定和修改“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，其常委会则制定和修改除此以外的其他法律。

　　尽管没有更详细的阐释，但目前立法机关的通识是，涉及最高立法机关本身权力组织和结构的法律，如全国人大组织法，还有涉及多数人切身利益的基本法，如物权法，应当由代表大会制定。但对这些基本法律的补充修改，也可以通过常委会进行，例如去年刚刚通过的刑法修正案九。

　　“对哪些法律必须上代表大会审议，哪些法律可以由常委会制定，法律没有做严格界定。”全国人大常委会法工委原副主任阚珂解释说，“一个考虑是代表大会每年只召开一次，如果对立法权限制过多，有的立法可能就要等一年，从现实需求来说就可能导致问题。”

　　那么，慈善法草案是怎么被选中的呢？

　　“一个考虑是要贯彻党的三中和四中全会精神，其中提出发挥全国人大代表的立法主体作用；第二是‘上会’能够广泛发挥民智，凝聚共识，”阚珂说，“这回的慈善法正好是一部老百姓比较关心的法律，通过让更多人了解、参加立法过程，让代表能够听到方方面面意见，把意见带上来审议，以真正发扬民主，有利于制定质量高的法律，也便于贯彻实施。”

　　他还表示，慈善法草案中的具体规范，与合同法、企业所得税法等很多法有联系，甚至有一定补充，而其中某些法律正是全国人民代表大会所制定的，从效力规范上来说，同一层级的立法进行修改也更为协调。

　　“上大会”的法有什么特殊待遇？

　　去年抢先一步“上大会”的立法法，作为“管法的法”对其后来者要遵循的规矩作出了规定。今年的慈善法草案，正是在去年的实践经验基础上，遵循新的要求，秉持“开门立法”的精神，一步步走到了大会前。

　　根据法律规定，由大会制定的法律，必须在大会召开一个月前将草案发给代表，以便提前了解，收集意见。

　　2016年1月11日，是慈善法草案二审稿修改稿全文上网，向社会公众征求意见的日子。阚珂告诉记者，自去年12月底全国人大常委会常委会通过议案，决定将慈善法草案提交大会审议以来，法工委就陷入了马不停蹄的忙碌之中。内部要求，在二审稿修改稿上网的同一天，发给近3000名全国人大代表的纸版函件必须全部寄出，为了达到这个要求，法工委不得不加派人手装袋，一直加班到晚上才全部完成。

　　当天，中国人大网还开放了面向代表的服务专区，代表凭密码登录进入后，可以看到包含全国人大法律委员会修改意见和说明的慈善法草案，换言之，等不及纸版的可以先睹电子版为快。

　　同一时期，法工委邀请了全国31个省、直辖市、自治区人大的法制委或其常委会法制工作机构的代表到北京，召开了专门的草案解读会议，中央军委政治工作部和全国台联的代表也出席。会上不仅解读了草案，还对如何组织、听取代表意见、如何收集反馈进行了说明。

　　就慈善法本身而言，这样的过程并不令人意外。作为“开门立法”的表率，慈善法草案的立法过程一直保持着与学术机构、各行政机关、各地政府、社会组织的密切互动，仅在2014年就收集了7个民间草案样稿，召开多方参与的数十次立法研讨会，在两次审议期间也搜集了数千条社会意见。

　　但作为立法法大修以来的第一次大型“演练”，慈善法草案的初次上大会仍具有不可替代的意义。

　　阚珂说，虽临近大会召开，各界意见仍在不断反馈回来，其间涉及不少关键问题，法工委也仍在逐条研究修改。

　　直到它在大会上公开亮相前为止，没有人能准确预言或一锤定音，最后的慈善法会是什么样的面貌，这，或许就是民主立法真正的魅力所在。